Quel droit au chômage après 55 ans ?

Deux ans et quelques mois : c’est le temps qu’il a fallu au Conseil fédéral, au Parlement et à l’administration pour mettre en place une nouvelle assurance sociale en Suisse. Elle est très courte par rapport aux précédents de l’histoire de la sécurité sociale. Mais il faut également dire que l’élaboration de la Loi fédérale sur les prestations transitoires pour les chômeurs âgés (LPtra ; FF 2020 5357) s’inscrivait dans un contexte plus large de promotion de l’employabilité des personnes âgées, priorité de la Confédération depuis plusieurs années. Avec le vieillissement démographique et la pénurie imminente de main-d’œuvre qualifiée, la préservation des capacités de travail est en effet devenue cruciale. Toute une série de mesures à cette fin a été mise en place dans le cadre de l’assurance chômage (Conseil fédéral 2019a). Dans ce contexte, les prestations transitoires ont été conçues comme une mesure de dernier recours pour couvrir les besoins vitaux des personnes âgées de 60 ans et plus qui ont épuisé leur droit aux prestations d’assurance chômage (Conseil fédéral 2019b).

Participation des personnes âgées au marché du travail

En Suisse, les personnes âgées de 55 à 64 ans sont relativement bien intégrées au niveau professionnel et bénéficient souvent de relations de travail plus stables que les jeunes. Moins exposées aux fluctuations cycliques, les personnes âgées risquent moins de devenir chômeurs. En revanche, ils sont davantage touchés par le chômage de longue durée, c’est-à-dire un chômage qui dure plus d’un an. Un âge élevé, souvent accompagné d’une formation qui ne répond plus aux exigences du monde du travail d’aujourd’hui, réduit considérablement les chances de réintégration. Le temps que les personnes de plus de 50 ans passent à la recherche d’un emploi est environ une fois et demie plus long que la moyenne. Et en 2019, près d’un chômeur sur quatre âgé de 50 ans et plus était au chômage depuis plus d’un an, tandis que parmi les chômeurs de moins de 50 ans, moins d’un sur dix était touché (SECO 2021b) (voir graphique G1). Pour les personnes âgées de 60 ans et plus, la proportion de chômeurs de longue durée est encore supérieure au tiers (voir graphique G2).

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Conditions d’éligibilité strictes

Seules les personnes âgées de 60 ans et plus qui ont épuisé leur droit aux allocations de chômage à compter du 1er janvier 2021 auront droit à des prestations transitoires dès l’entrée en vigueur de la nouvelle loi le 1er juillet 2021. De plus, ces personnes doivent répondre à toutes les conditions suivantes :

• avoir contribué à l’AVS pendant au moins 20 ans, y compris au moins cinq ans après l’âge de 50 ans ;
• avoir gagné un revenu annuel moyen d’une activité lucrative qui s’élève à au moins 75 % du montant maximum de la pension de vieillesse AVS ou être en mesure de réclamer des primes pour des tâches d’assistance et des tâches éducatives correspondantes de l’AVS au cours de ces 20 années ;
• ne pas avoir droit à une pension de vieillesse AVS ou à une pension d’assurance invalidité ;
• ne pas avoir de succession supérieure à 50 000 francs pour une personne seule ou 100 000 francs pour un marié couple (le bien immobilier utilisé comme logement pour son propriétaire n’est pas pris en compte).

Les personnes qui ont mis fin à leur droit à l’assurance-chômage avant le 1er janvier 2021 ou avant d’avoir atteint l’âge de 60 ans n’ont pas droit aux prestations transitoires. En principe, ils sont versés jusqu’à l’âge normal de la retraite. Pour les personnes qui sont susceptibles de recevoir des prestations supplémentaires (PC) à l’âge normal de la retraite, le droit aux prestations transitoires cesse toutefois dès qu’elles peuvent anticiper le versement de leur pension de vieillesse.

Prestations plafonnées

Les prestations transitoires sont utilisées pour couvrir les besoins vitaux des personnes qui n’ont plus droit au chômage et qui n’ont pas encore droit à la retraite. Les bénéficiaires recevront une prestation annuelle et pourront être remboursés pour les frais de maladie et d’invalidité. La prestation transitoire annuelle est calculée comme la prestation supplémentaire périodique et correspond à la part des charges constatées qui excède les revenus pertinents (voir tableau T1). Les montants varient donc en fonction de la situation individuelle des bénéficiaires. Ils doivent garantir un minimum vital afin d’éviter que les bénéficiaires n’épuisent leur épargne et leur 2e pilier avant de recourir à l’assistance sociale avec toutes les conséquences néfastes que cela aurait sur leurs prestations de vieillesse une fois qu’ils auront atteint l’âge de la retraite.

Les prestations transitoires (y compris les frais de maladie et d’invalidité) sont plafonnées à 2,25 fois le montant pour les besoins de base couverts par les PC. Une personne seule pourra ainsi recevoir un maximum de 44 123 francs par an ; un couple ou une personne avec enfants un maximum de 66 184 francs par an. L’objectif de ce plafond est d’encourager les bénéficiaires à continuer de rechercher une activité lucrative.

Cette question de l’incitation au travail ou, plus précisément, d’éventuels changements de comportement indésirables, tant de la part des demandeurs d’emploi que des employeurs, a été étudiée sur la base d’une analyse scientifique la littérature, ainsi que les expériences vécues dans le canton de Vaud avec le Rente-Pont. Il ressort de l’étude (Rudin et al. 2019) que les incitations négatives possibles sont principalement contrées par les incitations obligatoires des agences régionales pour l’emploi en amont des avantages financiers. Les auteurs soulignent également que les conditions d’octroi sont assez restrictives et qu’une grande partie de la main-d’œuvre indigène n’y aura donc pas droit. Selon l’étude, il n’y a aucune raison, dans une quelconque mesure pertinente pour l’économie, de craindre que les chômeurs âgés fassent moins d’efforts pour se réintégrer ou que les employeurs licencient plus facilement leurs employés plus âgés.

Plus de 3 000 bénéficiaires par an

Le nombre de bénéficiaires et le coût des prestations transitoires augmenteront progressivement dans un premier temps. Étant donné que seules les personnes ayant atteint la fin de leur droit à compter du 1er janvier 2021 y auront droit, les effets ne se feront pleinement sentir qu’après quelques années.

Selon les estimations de l’OFAS, près de 1 300 personnes devraient bénéficier de prestations transitoires au cours de la première année. Par la suite, le nombre de bénéficiaires ne devrait pas dépasser 3500 personnes par an. Les coûts devraient passer d’environ 20 millions de francs la première année et dix ans plus tard à environ 150 millions de francs par an (voir tableau T2).

Les prestations transitoires sont financées par les ressources générales du gouvernement fédéral. Aucune contribution n’est prélevée sur les salaires en ce sens.